非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法

非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法

國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第62號

（2013年8月23日國家安全監(jiān)管總局令第62號公布，根據(jù)2015年5月26日國家安全監(jiān)管總局令第78號修正）

第一章總則

第一條為了加強非煤礦山外包工程的安全管理和監(jiān)督,明確安全生產(chǎn)責任，防止和減少生產(chǎn)安全事故（以下簡稱事故），依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國礦山安全法》和其他有關法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第二條在依法批準的礦區(qū)范圍內(nèi)，以外包工程的方式從事金屬非金屬礦山的勘探、建設、生產(chǎn)、閉坑等工程施工作業(yè)活動，以及石油天然氣的勘探、開發(fā)、儲運等工程與技術服務活動的安全管理和監(jiān)督，適用本辦法。

從事非煤礦山各類房屋建筑及其附屬設施的建造和安裝，以及露天采礦場礦區(qū)范圍以外地面交通建設的外包工程的安全管理和監(jiān)督，不適用本辦法。

第三條非煤礦山外包工程（以下簡稱外包工程）的安全生產(chǎn)，由發(fā)包單位負主體責任，承包單位對其施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負責。

外包工程有多個承包單位的，發(fā)包單位應當對多個承包單位的安全生產(chǎn)工作實施統(tǒng)一協(xié)調、管理，定期進行安全檢查，發(fā)現(xiàn)安全問題的，應當及時督促整改。

第四條承擔外包工程的勘察單位、設計單位、監(jiān)理單位、技術服務機構及其他有關單位應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章和國家標準、行業(yè)標準的規(guī)定，履行各自的安全生產(chǎn)職責，承擔相應的安全生產(chǎn)責任。

第五條非煤礦山企業(yè)應當建立外包工程安全生產(chǎn)的激勵和約束機制，提升非煤礦山外包工程安全生產(chǎn)管理水平。

第二章發(fā)包單位的安全生產(chǎn)職責

第六條發(fā)包單位應當依法設置安全生產(chǎn)管理機構或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員，對外包工程的安全生產(chǎn)實施管理和監(jiān)督。

發(fā)包單位不得擅自壓縮外包工程合同約定的工期，不得違章指揮或者強令承包單位及其從業(yè)人員冒險作業(yè)。

發(fā)包單位應當依法取得非煤礦山安全生產(chǎn)許可證。

第七條發(fā)包單位應當審查承包單位的非煤礦山安全生產(chǎn)許可證和相應資質，不得將外包工程發(fā)包給不具備安全生產(chǎn)許可證和相應資質的承包單位。

承包單位的項目部承擔施工作業(yè)的，發(fā)包單位除審查承包單位的安全生產(chǎn)許可證和相應資質外，還應當審查項目部的安全生產(chǎn)管理機構、規(guī)章制度和操作規(guī)程、工程技術人員、主要設備設施、安全教育培訓和負責人、安全生產(chǎn)管理人員、特種作業(yè)人員持證上崗等情況。

承擔施工作業(yè)的項目部不符合本辦法第二十一條規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，發(fā)包單位不得向該承包單位發(fā)包工程。

第八條發(fā)包單位應當與承包單位簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，明確各自的安全生產(chǎn)管理職責。安全生產(chǎn)管理協(xié)議應當包括下列內(nèi)容：

（一）安全投入保障；

（二）安全設施和施工條件；

（三）隱患排查與治理；

（四）安全教育與培訓；

（五）事故應急救援；

（六）安全檢查與考評；

（七）違約責任。

安全生產(chǎn)管理協(xié)議的文本格式由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局另行制定。

第九條發(fā)包單位是外包工程安全投入的責任主體，應當按照國家有關規(guī)定和合同約定及時、足額向承包單位提供保障施工作業(yè)安全所需的資金，明確安全投入項目和金額，并監(jiān)督承包單位落實到位。

對合同約定以外發(fā)生的隱患排查治理和地下礦山通風、支護、防治水等所需的費用，發(fā)包單位應當提供合同價款以外的資金，保障安全生產(chǎn)需要。

第十條石油天然氣總發(fā)包單位、分項發(fā)包單位以及金屬非金屬礦山總發(fā)包單位，應當每半年對其承包單位的施工資質、安全生產(chǎn)管理機構、規(guī)章制度和操作規(guī)程、施工現(xiàn)場安全管理和履行本辦法第二十七條規(guī)定的信息報告義務等情況進行一次檢查；發(fā)現(xiàn)承包單位存在安全生產(chǎn)問題的，應當督促其立即整改。

第十一條金屬非金屬礦山分項發(fā)包單位，應當將承包單位及其項目部納入本單位的安全管理體系，實行統(tǒng)一管理，重點加強對地下礦山領導帶班下井、地下礦山從業(yè)人員出入井統(tǒng)計、特種作業(yè)人員、民用爆炸物品、隱患排查與治理、職業(yè)病防護等管理，并對外包工程的作業(yè)現(xiàn)場實施全過程監(jiān)督檢查。

第十二條金屬非金屬礦山總發(fā)包單位對地下礦山一個生產(chǎn)系統(tǒng)進行分項發(fā)包的，承包單位原則上不得超過3家，避免相互影響生產(chǎn)、作業(yè)安全。

前款規(guī)定的發(fā)包單位在地下礦山正常生產(chǎn)期間，不得將主通風、主提升、供排水、供配電、主供風系統(tǒng)及其設備設施的運行管理進行分項發(fā)包。

第十三條發(fā)包單位應當向承包單位進行外包工程的技術交底，按照合同約定向承包單位提供與外包工程安全生產(chǎn)相關的勘察、設計、風險評價、檢測檢驗和應急救援等資料，并保證資料的真實性、完整性和有效性。

第十四條發(fā)包單位應當建立健全外包工程安全生產(chǎn)考核機制，對承包單位每年至少進行一次安全生產(chǎn)考核。

第十五條發(fā)包單位應當按照國家有關規(guī)定建立應急救援組織，編制本單位事故應急預案，并定期組織演練。

外包工程實行總發(fā)包的，發(fā)包單位應當督促總承包單位統(tǒng)一組織編制外包工程事故應急預案；實行分項發(fā)包的，發(fā)包單位應當將承包單位編制的外包工程現(xiàn)場應急處置方案納入本單位應急預案體系，并定期組織演練。

第十六條發(fā)包單位在接到外包工程事故報告后，應當立即啟動相關事故應急預案，或者采取有效措施，組織搶救，防止事故擴大，并依照《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》的規(guī)定，立即如實地向事故發(fā)生地縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門報告。

外包工程發(fā)生事故的，其事故數(shù)據(jù)納入發(fā)包單位的統(tǒng)計范圍。

發(fā)包單位和承包單位應當根據(jù)事故調查報告及其批復承擔相應的事故責任。

第三章承包單位的安全生產(chǎn)職責

第十七條承包單位應當依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章和國家標準、行業(yè)標準的規(guī)定，以及承包合同和安全生產(chǎn)管理協(xié)議的約定，組織施工作業(yè)，確保安全生產(chǎn)。

承包單位有權拒絕發(fā)包單位的違章指揮和強令冒險作業(yè)。

第十八條外包工程實行總承包的，總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負總責；分項承包單位按照分包合同的約定對總承包單位負責。總承包單位和分項承包單位對分包工程的安全生產(chǎn)承擔連帶責任。

總承包單位依法將外包工程分包給其他單位的，其外包工程的主體部分應當由總承包單位自行完成。

禁止承包單位轉包其承攬的外包工程。禁止分項承包單位將其承攬的外包工程再次分包。

第十九條承包單位應當依法取得非煤礦山安全生產(chǎn)許可證和相應等級的施工資質，并在其資質范圍內(nèi)承包工程。

承包金屬非金屬礦山建設和閉坑工程的資質等級，應當符合《建筑業(yè)企業(yè)資質等級標準》的規(guī)定。

承包金屬非金屬礦山生產(chǎn)、作業(yè)工程的資質等級，應當符合下列要求：

(一)總承包大型地下礦山工程和深凹露天、高陡邊坡及地質條件復雜的大型露天礦山工程的，具備礦山工程施工總承包二級以上（含本級，下同）施工資質；

(二)總承包中型、小型地下礦山工程的，具備礦山工程施工總承包三級以上施工資質；

(三)總承包其他露天礦山工程和分項承包金屬非金屬礦山工程的，具備礦山工程施工總承包或者相關的專業(yè)承包資質，具體規(guī)定由省級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門制定。

承包尾礦庫外包工程的資質，應當符合《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》。

承包金屬非金屬礦山地質勘探工程的資質等級，應當符合《金屬與非金屬礦產(chǎn)資源地質勘探安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行規(guī)定》。

承包石油天然氣勘探、開發(fā)工程的資質等級，由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局或者國務院有關部門按照各自的管理權限確定。

第二十條承包單位應當加強對所屬項目部的安全管理，每半年至少進行一次安全生產(chǎn)檢查，對項目部人員每年至少進行一次安全生產(chǎn)教育培訓與考核。

禁止承包單位以轉讓、出租、出借資質證書等方式允許他人以本單位的名義承攬工程。

第二十一條承包單位及其項目部應當根據(jù)承攬工程的規(guī)模和特點，依法健全安全生產(chǎn)責任體系，完善安全生產(chǎn)管理基本制度，設置安全生產(chǎn)管理機構，配備專職安全生產(chǎn)管理人員和有關工程技術人員。

承包地下礦山工程的項目部應當配備與工程施工作業(yè)相適應的專職工程技術人員，其中至少有1名注冊安全工程師或者具有5年以上井下工作經(jīng)驗的安全生產(chǎn)管理人員。項目部具備初中以上文化程度的從業(yè)人員比例應當不低于50%。

項目部負責人應當取得安全生產(chǎn)管理人員安全資格證。承包地下礦山工程的項目部負責人不得同時兼任其他工程的項目部負責人。

第二十二條承包單位應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定以及承包合同和安全生產(chǎn)管理協(xié)議的約定，及時將發(fā)包單位投入的安全資金落實到位，不得挪作他用。

第二十三條承包單位應當依照有關規(guī)定制定施工方案，加強現(xiàn)場作業(yè)安全管理，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患，落實各項規(guī)章制度和安全操作規(guī)程。

承包單位發(fā)現(xiàn)事故隱患后應當立即治理；不能立即治理的應當采取必要的防范措施，并及時書面報告發(fā)包單位協(xié)商解決，消除事故隱患。

地下礦山工程承包單位及其項目部的主要負責人和領導班子其他成員應當嚴格依照《金屬非金屬地下礦山企業(yè)領導帶班下井及監(jiān)督檢查暫行規(guī)定》執(zhí)行帶班下井制度。

第二十四條承包單位應當接受發(fā)包單位組織的安全生產(chǎn)培訓與指導，加強對本單位從業(yè)人員的安全生產(chǎn)教育和培訓，保證從業(yè)人員掌握必需的安全生產(chǎn)知識和操作技能。

第二十五條外包工程實行總承包的，總承包單位應當統(tǒng)一組織編制外包工程應急預案?？偝邪鼏挝缓头猪棾邪鼏挝粦敯凑諊矣嘘P規(guī)定和應急預案的要求，分別建立應急救援組織或者指定應急救援人員，配備救援設備設施和器材，并定期組織演練。

外包工程實行分項承包的，分項承包單位應當根據(jù)建設工程施工的特點、范圍以及施工現(xiàn)場容易發(fā)生事故的部位和環(huán)節(jié)，編制現(xiàn)場應急處置方案，并配合發(fā)包單位定期進行演練。

第二十六條外包工程發(fā)生事故后，事故現(xiàn)場有關人員應當立即向承包單位及項目部負責人報告。

承包單位及項目部負責人接到事故報告后，應當立即如實地向發(fā)包單位報告，并啟動相應的應急預案，采取有效措施，組織搶救，防止事故擴大。

第二十七條承包單位在登記注冊地以外的省、自治區(qū)、直轄市從事施工作業(yè)的，應當向作業(yè)所在地的縣級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門書面報告外包工程概況和本單位資質等級、主要負責人、安全生產(chǎn)管理人員、特種作業(yè)人員、主要安全設施設備等情況，并接受其監(jiān)督檢查。

第四章監(jiān)督管理

第二十八條承包單位發(fā)生較大以上責任事故或者一年內(nèi)發(fā)生三起以上一般事故的，事故發(fā)生地的省級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應當向承包單位登記注冊地的省級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門通報。

發(fā)生重大以上事故的，事故發(fā)生地省級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應當邀請承包單位的安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)機關參加事故調查處理工作。

第二十九條安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應當加強對外包工程的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，重點檢查下列事項：

（一）發(fā)包單位非煤礦山安全生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)管理協(xié)議、安全投入等情況；

（二）承包單位的施工資質、應當依法取得的非煤礦山安全生產(chǎn)許可證、安全投入落實、承包單位及其項目部的安全生產(chǎn)管理機構、技術力量配備、相關人員的安全資格和持證等情況；

（三）違法發(fā)包、轉包、分項發(fā)包等行為。

第三十條安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應當建立外包工程安全生產(chǎn)信息平臺，將承包單位取得有關許可、施工資質和承攬工程、發(fā)生事故等情況載入承包單位安全生產(chǎn)業(yè)績檔案，實施安全生產(chǎn)信譽評定和公告制度。

第三十一條外包工程發(fā)生事故的，事故數(shù)據(jù)應當納入事故發(fā)生地的統(tǒng)計范圍。

第五章法律責任

第三十二條發(fā)包單位違反本辦法第六條的規(guī)定，違章指揮或者強令承包單位及其從業(yè)人員冒險作業(yè)的，責令改正，處2萬元以上3萬元以下的罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。

第三十三條發(fā)包單位與承包單位、總承包單位與分項承包單位未依照本辦法第八條規(guī)定簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議的，責令限期改正，可以處5萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處以1萬元以下罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓。

第三十四條有關發(fā)包單位有下列行為之一的，責令限期改正，給予警告，并處1萬元以上3萬元以下的罰款：

（一）違反本辦法第十條、第十四條的規(guī)定，未對承包單位實施安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查或者考核的；

（二）違反本辦法第十一條的規(guī)定，未將承包單位及其項目部納入本單位的安全管理體系，實行統(tǒng)一管理的；

（三）違反本辦法第十三條的規(guī)定，未向承包單位進行外包工程技術交底，或者未按照合同約定向承包單位提供有關資料的。

第三十五條對地下礦山實行分項發(fā)包的發(fā)包單位違反本辦法第十二條的規(guī)定，在地下礦山正常生產(chǎn)期間，將主通風、主提升、供排水、供配電、主供風系統(tǒng)及其設備設施的運行管理進行分項發(fā)包的，責令限期改正，處2萬元以上3萬元以下罰款。

第三十六條承包地下礦山工程的項目部負責人違反本辦法第二十一條的規(guī)定，同時兼任其他工程的項目部負責人的，責令限期改正，處5000元以上1萬元以下罰款。

第三十七條承包單位違反本辦法第二十二條的規(guī)定，將發(fā)包單位投入的安全資金挪作他用的，責令限期改正，給予警告，并處1萬元以上3萬元以下罰款。

承包單位未按照本辦法第二十三條的規(guī)定排查治理事故隱患的，責令立即消除或者限期消除；承包單位拒不執(zhí)行的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處10萬元以上50萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2萬元以上5萬元以下的罰款。

第三十八條承包單位違反本辦法第二十條規(guī)定對項目部疏于管理，未定期對項目部人員進行安全生產(chǎn)教育培訓與考核或者未對項目部進行安全生產(chǎn)檢查的，責令限期改正，可以處5萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處5萬元以上10萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款。

承包單位允許他人以本單位的名義承攬工程的，移送有關部門依法處理。

第三十九條承包單位違反本辦法第二十七條的規(guī)定，在登記注冊的省、自治區(qū)、直轄市以外從事施工作業(yè)，未向作業(yè)所在地縣級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門書面報告本單位取得有關許可和施工資質，以及所承包工程情況的，責令限期改正，處1萬元以上3萬元以下的罰款。

第四十條安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的行政執(zhí)法人員在外包工程安全監(jiān)督管理過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依照有關規(guī)定給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第四十一條本辦法規(guī)定的行政處罰，由縣級人民政府以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實施。

有關法律、行政法規(guī)、規(guī)章對非煤礦山外包工程安全生產(chǎn)違法行為的行政處罰另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

第六章附則

第四十二條本辦法下列用語的含義：

(一)非煤礦山，是指金屬礦、非金屬礦、水氣礦和除煤礦以外的能源礦，以及石油天然氣管道儲運(不含成品油管道)及其附屬設施的總稱；

(二)金屬非金屬礦山，是指金屬礦、非金屬礦、水氣礦和除煤礦、石油天然氣以外的能源礦，以及選礦廠、尾礦庫、排土場等礦山附屬設施的總稱；

(三)外包工程，是指發(fā)包單位與本單位以外的承包單位簽訂合同，由承包單位承攬與礦產(chǎn)資源開采活動有關的工程、作業(yè)活動或者技術服務項目；

(四)發(fā)包單位，是指將礦產(chǎn)資源開采活動有關的工程、作業(yè)活動或者技術服務項目，發(fā)包給外單位施工的非煤礦山企業(yè)；

(五)分項發(fā)包，是指發(fā)包單位將礦產(chǎn)資源開采活動有關的工程、作業(yè)活動或者技術服務項目，分為若干部分發(fā)包給若干承包單位進行施工的行為；

(六)總承包單位，是指整體承攬礦產(chǎn)資源開采活動或者獨立生產(chǎn)系統(tǒng)的所有工程、作業(yè)活動或者技術服務項目的承包單位；

(七)承包單位，是指承攬礦產(chǎn)資源開采活動有關的工程、作業(yè)活動或者技術服務項目的單位；

(八)項目部，是指承包單位在承攬工程所在地設立的，負責其所承攬工程施工的管理機構；

(九)生產(chǎn)期間，是指新建礦山正式投入生產(chǎn)后或者礦山改建、擴建時仍然進行生產(chǎn)，并規(guī)模出產(chǎn)礦產(chǎn)品的時期。

第四十三條省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門可以根據(jù)本辦法制定實施細則，并報國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局備案。

第四十四條本辦法自2013年10月1日起施行。

國家安全監(jiān)管總局解讀

《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》

為加強非煤礦山外包工程的安全管理和監(jiān)督,明確安全生產(chǎn)責任，防止和減少生產(chǎn)安全事故，國家安全監(jiān)管總局制定了《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，于2013年7月29日國家安全監(jiān)管總局局長辦公會議審議通過，并于2013年8月23日以國家安全監(jiān)管總局令第62號公布，自2013年10月1日起施行。

一、制定《辦法》的必要性

隨著我國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，非煤礦山外包工程越來越普遍，外包施工事故也呈多發(fā)態(tài)勢，2009年至今，全國非煤礦山共發(fā)生11起重大事故，其中6起是外包施工事故。2010年，國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管一司對全國具有代表性的223家非煤礦山企業(yè)進行了問卷調查，涉及員工近72萬人，其中外包隊伍占員工總數(shù)的32.3%。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)70%以上的地下礦山使用外包隊伍；浙江省取得非煤礦山安全生產(chǎn)許可證的采掘施工企業(yè)134家、從業(yè)人員約30萬人，這些人員分布全國各地，以承包工程項目部的形式從事非煤礦山外包施工作業(yè)活動。工程外包已成為非煤礦山采掘施工的重要形式，隨著礦產(chǎn)資源需求的增長，還有不斷擴大的趨勢。

這些年來，《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)，對規(guī)范非煤礦山外包施工市場、加強外包工程安全管理起到了一定作用。但因非煤礦山領域出現(xiàn)的新情況新問題，現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏明確具體規(guī)定。主要包括：一是發(fā)包單位與承包單位的安全責任不夠明確具體，雙方簽訂的安全生產(chǎn)管理協(xié)議約束性差；二是外包工程安全準入門檻低，承包工程總公司對其項目部監(jiān)管不到位，承包項目部的安全管理薄弱，承包施工隊伍素質差，缺乏基本的技術支撐；三是政府監(jiān)管方式缺乏科學性，安全監(jiān)管部門對外包工程監(jiān)管經(jīng)驗不足、執(zhí)法依據(jù)不充分，等等。

此外，由于外包工程安全管理涉及范圍廣，國家安全監(jiān)管總局的部門規(guī)章難以解決包括非煤礦山采掘施工定額預算、用工、項目招投標等方面存在的問題。本著從實際出發(fā)的原則，在國家安全監(jiān)管總局的部門規(guī)章權限范圍內(nèi)，針對條件成熟部分的非煤礦山外包工程安全管理內(nèi)容制訂相關辦法，解決當前存在的突出問題，盡量滿足外包工程安全管理工作需要。

二、《辦法》的制定過程

自2010年以來，《辦法》的制定經(jīng)歷了立法調研、起草編制和修改完善三個階段。起草小組多次深入非煤礦山企業(yè)比較集中的省區(qū)和有代表性的金屬非金屬地下和露天礦山、陸上和海上石油天然氣企業(yè)，召開了60多場次座談討論會，征求各級安全監(jiān)管部門及其他相關部門、非煤礦山企業(yè)和技術服務機構相關人員的修改意見，經(jīng)過反復修改完善，充分吸收各方面的意見，《辦法》逐步成熟完善。

三、《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》分六章，共四十四條。包括：總則、發(fā)包單位的安全生產(chǎn)職責、承包單位的安全生產(chǎn)職責、監(jiān)督管理、法律責任、附則。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》等相關法律法規(guī)，針對非煤礦山外包工程中存在的主要問題，對發(fā)包和承包單位安全生產(chǎn)職責以及政府監(jiān)督管理職責作明確規(guī)定。

(一)《辦法》的適用范圍。

《辦法》第一章第二條明確適用范圍是在依法批準的礦區(qū)內(nèi)，金屬非金屬礦山和石油天然氣企業(yè)以外包工程的方式進行工程施工作業(yè)或者技術服務活動的安全管理和監(jiān)督。金屬非金屬礦山包括勘探、建設、生產(chǎn)、閉坑等工程施工作業(yè)活動，石油天然氣包括勘探、開發(fā)、儲運等工程與技術服務活動。適用范圍基本涵蓋了在依法批準的礦區(qū)內(nèi)，金屬非金屬礦山和石油天然氣開采期各階段的外包工程安全管理和監(jiān)督。

本條對不適用的方面也作了規(guī)定，即各類房屋建筑及其附屬設施以及礦區(qū)范圍外的交通建設外包工程安全管理和監(jiān)督。

(二)立法基本原則。

《辦法》第一章第三條規(guī)定非煤礦山外包工程(以下簡稱外包工程)的安全生產(chǎn)，由發(fā)包單位負主體責任。這是基于外包工程及其最終收益屬于發(fā)包單位，那些與外包工程安全生產(chǎn)密切相關的安全投入以及對承包單位相關條件的審查等事項，都必須由發(fā)包單位負責。作為總則規(guī)定，由發(fā)包單位負安全生產(chǎn)主體責任的思想貫穿整個《辦法》中。同時，因工程施工的現(xiàn)場是承包單位作業(yè)場所，其從業(yè)人員、設備設施和作業(yè)環(huán)境等安全都應當由承包單位負責管理，因此，《辦法》規(guī)定承包單位對其施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負責。

(三)建立激勵約束機制。

《辦法》第一章第五條規(guī)定非煤礦山企業(yè)應當建立激勵和約束機制。目前，政府與企業(yè)對外包工程安全生產(chǎn)都缺乏有效的激勵約束，承包單位干好干壞區(qū)別不大，安全管理優(yōu)劣缺乏評判標準，缺少信息溝通平臺。為此，有必要建立激勵約束機制，并通過建立全國的非煤礦山外包工程信息平臺，將承包單位的業(yè)績、安全管理水平和事故情況公布于眾，獎優(yōu)罰劣，引導優(yōu)勢企業(yè)不斷壯大，淘汰一批落后企業(yè)，提升非煤礦山外包工程安全管理水平。

(四)發(fā)包單位的安全生產(chǎn)職責。

《辦法》第二章對發(fā)包單位應當承擔的安全生產(chǎn)責任作了具體規(guī)定，主要包括對發(fā)包單位的基本要求、審查承包單位資格、安全管理協(xié)議、安全投入保障、監(jiān)督和管理責任等方面進行了規(guī)范。

1.發(fā)包單位基本要求。《辦法》第六條規(guī)定發(fā)包單位應當依法設置安全管理機構或配備專職安全管理人員，應當依法取得非煤礦山安全生產(chǎn)許可證。這是非煤礦山企業(yè)準入的基本門檻。所謂依法取證，是要求發(fā)包單位應當依照《非煤礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》的規(guī)定取證，若發(fā)包單位處于基建階段，則不在此范圍。

本條還規(guī)定發(fā)包單位不得擅自壓縮外包工程合同約定的工期。合同工期是根據(jù)工程規(guī)模、特點和施工組織設計而約定的，擅自壓縮工期會嚴重影響外包工程生產(chǎn)安全。這些年來，發(fā)生不少因發(fā)包單位要求承包單位趕工期而導致事故的案例。為了保障外包工程安全生產(chǎn)，《辦法》對此作了特別強調。

2.審查承包單位的資格?！掇k法》第七條規(guī)定發(fā)包單位應當審查承包單位的非煤礦山安全生產(chǎn)許可證和相應資質，以及承包單位項目部的安全管理機構、規(guī)章制度、技術管理人員、主要設備設施和安全教育培訓等情況。因體現(xiàn)承包單位安全管理水平的基本要件就是有關證照和資質，確保承包單位及其項目部的相應施工能力和安全管理水平，是外包工程安全生產(chǎn)的關鍵。

3.簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議?！掇k法》第八條規(guī)定發(fā)包單位應當與承包單位簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，并對協(xié)議內(nèi)容作出具體規(guī)定，包括安全投入、隱患排查治理和安全教育培訓等七項內(nèi)容。雖然《安全生產(chǎn)法》在這方面有原則規(guī)定，但因規(guī)定不具體而使協(xié)議的約束性、有效性不夠，不利于發(fā)包和承包單位依法履行安全生產(chǎn)職責，安全監(jiān)管部門難于有效執(zhí)法。同時，由于協(xié)議普遍存在內(nèi)容針對性不強，特別是發(fā)包單位在簽訂協(xié)議上較為強勢，甚至出現(xiàn)風險和事故后果由承包單位承擔等不利于安全生產(chǎn)的不公平條款，《辦法》第八條不僅對協(xié)議內(nèi)容做出具體規(guī)定，還為了使其更具有操作性，國家安全監(jiān)管總局將另行制定統(tǒng)一的非煤礦山外包工程安全管理協(xié)議文本格式。企業(yè)應在統(tǒng)一文本格式基礎上，簽訂符合自身實際的補充條款。

4.發(fā)包單位負責安全投入保障?！掇k法》第九條規(guī)定發(fā)包單位是外包工程安全投入的責任主體。安全投入是保障外包工程安全生產(chǎn)的一個非常重要的因素，也是體現(xiàn)發(fā)包單位承擔安全生產(chǎn)主體責任的要件，因此，發(fā)包單位必須按照國家有關規(guī)定和合同約定，保障施工作業(yè)安全所需資金。同時，發(fā)包單位還負責對合同約定以外發(fā)生的隱患排查治理等有關安全生產(chǎn)所需費用，應當從合同價款以外的資金中予以保障。

5.發(fā)包單位的監(jiān)督責任。《辦法》第十條就石油天然氣總發(fā)包單位、分項發(fā)包單位以及金屬非金屬礦山總發(fā)包單位，對其承包單位應當承擔的監(jiān)督責任進行了規(guī)定，主要包括每半年對承包單位的施工資質、施工現(xiàn)場安全管理和相關信息報告等情況進行一次檢查。

石油天然氣外包工程，其發(fā)包單位與承包單位因分工不同以致施工作業(yè)的內(nèi)容也不同，屬于產(chǎn)業(yè)鏈的上下游不同生產(chǎn)階段，在施工設備、技術與工藝等方面有較大差異，相對外包工程而言，承包單位比發(fā)包單位具有更多的技術優(yōu)勢；而金屬非金屬礦山總發(fā)包單位一般為缺乏非煤礦山建設或生產(chǎn)技術能力的投資方，在技術管理人員和設備設施的配備上十分有限，自身不具備采掘施工作業(yè)能力。由于上述發(fā)包單位對承包單位在履行具體的管理職責上存在局限性，《辦法》只規(guī)定上述發(fā)包單位應當履行監(jiān)督職責。

6.發(fā)包單位的管理責任?！掇k法》第十一條針對金屬非金屬礦山分項發(fā)包單位，規(guī)定其應當將承包單位及其項目部納入本單位的安全管理體系，實行統(tǒng)一管理；同時，還規(guī)定了分項發(fā)包單位對其承包單位應當重點管理的內(nèi)容，如民用爆炸物品管理、隱患排查治理等，特別是外包工程的作業(yè)現(xiàn)場應當實施全過程監(jiān)督檢查。

金屬非金屬礦山企業(yè)實行分項發(fā)包的，該分項發(fā)包單位在設備、工藝與技術、管理機構、人員配備等方面，應當具備對承包單位實施安全管理的能力；同時，金屬非金屬礦山企業(yè)實施分項發(fā)包，在某種程度上是為了節(jié)約成本或是轉嫁風險。為了保障外包工程安全生產(chǎn)，防止因轉嫁風險而削弱相應的安全管理，本規(guī)定要求金屬非金屬礦山分項發(fā)包單位，將承包單位及其項目部納入分項發(fā)包單位的安全管理體系，對承包單位實行統(tǒng)一管理。

7.地下礦山的發(fā)包規(guī)定?！掇k法》第十二條對地下礦山的發(fā)包工作進行了相應規(guī)定，主要包括對地下礦山一個生產(chǎn)系統(tǒng)進行分項發(fā)包的，承包單位原則上不得超過3家；對生產(chǎn)礦山的主要生產(chǎn)系統(tǒng)，如主通風、主提升、主供風等系統(tǒng)及其設備設施的運行管理不得實行分項發(fā)包。由于一個生產(chǎn)系統(tǒng)的承包單位數(shù)量越多，相互影響會越大，越不利于安全生產(chǎn)，因此，對承包單位的數(shù)量原則上控制在3家以內(nèi)。而主通風、主提升、供排水、供配電、主供風系統(tǒng)是地下礦山中的關鍵環(huán)節(jié)，技術要求高，發(fā)生故障的可能性大，其運行狀況將影響整個生產(chǎn)系統(tǒng)的安全生產(chǎn)，因此，不允許將其分項發(fā)包。但對地下礦山一個生產(chǎn)系統(tǒng)實行總發(fā)包的情況除外。

8.發(fā)包單位的應急救援要求。第十五條針對外包工程實行總發(fā)包和分項發(fā)包的應急救援要求分別作出規(guī)定。由于總發(fā)包單位承擔監(jiān)督職責，本條規(guī)定其負責督促總承包單位統(tǒng)一組織編制外包工程事故應急預案，即由總承包單位負責應急預案的編制工作；而分項發(fā)包單位承擔管理職責，本條規(guī)定其負責將承包單位負責編制的現(xiàn)場應急處置預案納入本單位應急預案體系，即分項發(fā)包單位負責編制應急預案的同時，還需將承包單位的現(xiàn)場應急處置預案納入其預案體系中。現(xiàn)場應急處置預案作為應急預案的組成部分,從現(xiàn)場應急準備到響應都與承包單位緊密相關，為此，現(xiàn)場應急處置預案由承包單位負責編制，《辦法》第三章第二十五條既有此規(guī)定。

9.發(fā)包單位負責事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計?！掇k法》第十六條規(guī)定外包工程發(fā)生的事故，其事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)納入發(fā)包單位的統(tǒng)計范圍。鑒于發(fā)包單位負外包工程安全生產(chǎn)主體責任，其安全管理水平和安全責任的落實將直接影響外包工程安全生產(chǎn)，尤其是外包工程從其屬性上看是發(fā)包單位的，按照事故數(shù)據(jù)以事故發(fā)生地負責統(tǒng)計為原則，國家據(jù)此作了統(tǒng)一規(guī)定。事故統(tǒng)計與事故責任是兩個概念。外包工程的事故統(tǒng)計只是對事故起數(shù)、死亡人數(shù)等相關數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，并不反映發(fā)包單位還是承包單位責任及其大??；事故責任必須根據(jù)事故調查處理結論來劃分。

(五)承包單位的安全生產(chǎn)職責。

《辦法》第三章主要對總承包和分項承包的要求，承包單位的施工資質、項目部管理、現(xiàn)場安全管理、教育培訓、信息管理等方面進行了規(guī)范。

1.總承包與分項承包的要求?！掇k法》第十八條針對總承包和分項承包單位的安全生產(chǎn)責任分別作出規(guī)定。由于總承包單位對承攬工程實行分項發(fā)包時，其身份即轉換為發(fā)包單位，為防止總承包單位逃避對分包單位所應承擔的責任，本條規(guī)定總承包單位對施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)負總責，分項承包單位按照分包合同的約定對總承包單位負責；并規(guī)定總承包和分項承包單位就分包工程的安全生產(chǎn)承擔連帶責任。

同時，依據(jù)有關法律法規(guī)的規(guī)定，本條特別強調總承包單位將外包工程分包給其他單位的，其外包工程的主體部分應當由總承包單位自行完成；并禁止承包單位轉包其承攬的外包工程，禁止分項承包單位將其承攬的工程再次分包。

2.承包單位的證照和資質。《辦法》第十九條規(guī)定承包單位應當依法取得非煤礦山安全生產(chǎn)許可證和相應等級的施工資質，并在其資質范圍內(nèi)承包工程。本條規(guī)定依法取證，是指承包單位應當根據(jù)《非煤礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》規(guī)定范圍進行取證，其規(guī)定范圍以外的承包單位則無須取證。承包單位的施工資質是證明其施工能力的依據(jù)，為了提高準入門檻，本規(guī)定要求承包單位的施工資質必須與其承攬工程規(guī)模相匹配，除了礦山建設和閉坑工程應當依據(jù)《建筑業(yè)企業(yè)資質等級標準》規(guī)定的資質要求外，還對金屬非金屬礦山的生產(chǎn)、作業(yè)工程的資質等級做出具體規(guī)定。

考慮到石油天然氣專業(yè)分工種類繁多，除了按照現(xiàn)行的國家有關部門規(guī)定的施工資質外，對國家尚無施工資質規(guī)定的情況，本條規(guī)定由國家安全監(jiān)管總局或者國務院有關部門按照各自的管理權限確定。

3.承包單位對項目部的管理責任?！掇k法》第二十條規(guī)定承包單位對所屬項目部每半年至少進行一次安全生產(chǎn)檢查，對項目部人員每年至少進行一次安全生產(chǎn)教育培訓與考核。解決目前普遍存在承包單位對項目部疏于管理、事故頻發(fā)等問題，本條對項目部管理作出量化規(guī)定，強化承包單位對項目部管理的責任。

本條還特別強調禁止承包單位以轉讓、出租、出借資質證書等方式允許他人以本單位的名義承攬工程。針對目前外包工程存在大量掛靠現(xiàn)象，一些施工隊通過交付管理費后以項目部身份掛靠有資質的承包單位，并利用承包單位的施工資質承攬外包工程，造成不符合條件的施工隊進入外包施工領域，這種現(xiàn)象必須堅決制止。

4.承包單位及項目部的要求。《辦法》第二十一條對承包單位及其項目部應當根據(jù)承攬工程的規(guī)模和特點，依法健全安全生產(chǎn)責任體系，完善安全生產(chǎn)管理基本制度，設置安全生產(chǎn)管理機構等方面提出要求。這是承包單位及其項目部應當具備的安全管理基本條件要素，也是承包單位和項目部承攬工程的安全準入門檻。

同時，本條還特別規(guī)定承包地下礦山工程的項目部應當配備與工程施工作業(yè)相適應的專職工程技術人員，項目部具備初中以上文化程度的從業(yè)人員比例應不低于50%，項目部負責人應當取得安全資格證后方可上崗，承包地下礦山工程的項目部負責人不得同時兼任其他工程的項目部負責人。這是根據(jù)當前項目部普遍存在缺少工程技術和安全管理人員，從業(yè)人員素質低等問題，為了加強外包工程安全管理對項目部提出的基本要求。

5.承包單位現(xiàn)場安全管理責任?！掇k法》第二十三條規(guī)定承包單位應當按照規(guī)定制定施工方案，定期排查并及時治理事故隱患；地下礦山工程承包單位及其項目部的主要負責人和領導班子其他成員應當按照規(guī)定執(zhí)行帶班下井制度。施工方案是外包工程設計的細化和施工作業(yè)指導，是外包工程施工有計劃、有程序，并符合標準規(guī)范的基本條件；現(xiàn)場管理是外包工程安全管理的重點和難點，承包單位對其施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)負責。為此，本條針對承包單位及其項目部應負的現(xiàn)場作業(yè)安全管理責任提出明確具體要求。

6.承包單位信息報告制度?！掇k法》第二十七條規(guī)定承包單位在登記注冊地以外的省(區(qū)、市)從事施工作業(yè)的，應當向作業(yè)所在地的縣級安全監(jiān)管部門就有關外包工程概況和本單位資質等級、有關人員和設備設施等情況作出書面報告。為了便于地方安全監(jiān)管部門加強對外包工程的安全監(jiān)管，本條明確由承包單位負責將有關外包工程方面的信息告知作業(yè)地縣級以上安全監(jiān)管部門。在以往工作中，有些地方安全監(jiān)管部門對屬于告知性備案當作審查性備案是不妥的。為避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，本條規(guī)定以書面報告的方式。

(六)政府的監(jiān)督管理責任。

《辦法》第四章主要從事故處理、監(jiān)督檢查和信息管理等方面對政府安全監(jiān)管部門的監(jiān)督管理責任進行了規(guī)定。

1.加強對事故多發(fā)承包單位監(jiān)管?！掇k法》第二十八條規(guī)定承包單位發(fā)生較大以上責任事故或者一年內(nèi)發(fā)生三起以上一般事故的，事故發(fā)生地省級安全監(jiān)管部門要向承包單位許可頒證機關通報；發(fā)生重大以上事故的，要請承包單位許可頒證機關參加事故調查處理工作。為使承包單位的許可頒證機關及時掌握相關信息，加強對異地施工的承包單位監(jiān)管，本條對事故發(fā)生地安全監(jiān)管部門提出上述要求，目的是施工地和頒證地安全監(jiān)管部門要共同加強對承包單位的安全監(jiān)管。

2.安全監(jiān)管部門重點檢查事項?！掇k法》第二十九條對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門就發(fā)包單位和承包單位應當重點檢查的事項分別作出具體規(guī)定。主要包括發(fā)包和承包單位持證情況；分包單位安全投入、安全生產(chǎn)管理協(xié)議簽訂等情況；承包單位施工資質及其項目部安全管理機構、技術力量配備等情況。規(guī)定要求安全監(jiān)管部門加強對發(fā)包和承包單位雙方的監(jiān)督檢查，并應重點檢查違法發(fā)包、轉包、分項發(fā)包等行為。

3.建立安全生產(chǎn)信息平臺。《辦法》第三十條規(guī)定安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應當建立外包工程安全生產(chǎn)信息平臺，將承包單位有關信息記錄到承包單位安全生產(chǎn)業(yè)績檔案，建立并實施安全生產(chǎn)信譽評定和公告制度。通過該平臺實現(xiàn)信息共享，使各級安全監(jiān)管部門和廣大非煤礦山企業(yè)及時掌握外包施工單位的相關信息，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促進非煤礦山外包工程安全管理水平的提高。

四、實施《辦法》的對策措施

《辦法》的頒布實施，將有利地推動和加強非煤礦山外包工程安全管理工作，各級安全監(jiān)管部門和廣大非煤礦山企業(yè)應當認真學習《辦法》，并堅決遵照執(zhí)行《辦法》的各項規(guī)定。

一是加強《辦法》的宣傳培訓工作。各級安全監(jiān)管部門和廣大非煤礦山企業(yè)應當加強對《辦法》的宣傳與培訓，采取多種形式組織好安全監(jiān)管人員和承包單位認真學習，深刻領會《辦法》各項規(guī)定，為貫徹落實《辦法》打好基礎。

二是認真履行外包工程安全生產(chǎn)職責。非煤礦山企業(yè)要嚴格履行《辦法》規(guī)定的各項安全生產(chǎn)職責，落實企業(yè)安全生產(chǎn)責任。發(fā)包單位要加強對承包單位安全生產(chǎn)的監(jiān)督或管理，認真審查承包單位的施工能力，保證外包工程的安全投入；承包單位要具備外包工程所需的施工資質，加強對其項目部的管理，保證項目部符合《辦法》規(guī)定的各項條件，防止和減少外包施工生產(chǎn)安全事故。

三是強化非煤礦山外包工程安全監(jiān)管?！掇k法》的頒布，為安全監(jiān)管部門依法履行非煤礦山外包工程安全監(jiān)管職責提供了法律依據(jù)。各級安全監(jiān)管部門應當依據(jù)《辦法》賦予的監(jiān)管責任，加強對非煤礦山外包工程發(fā)包單位與承包單位的安全監(jiān)督管理，嚴格依照《辦法》對發(fā)包和承包單位安全生產(chǎn)職責的規(guī)定做好監(jiān)督執(zhí)法檢查工作，提高外包工程安全監(jiān)管水平。

四是做好《辦法》實施細則制定工作。由于各地區(qū)和非煤礦山外包工程具體情況差別較大，為落實好《辦法》的各項規(guī)定，提高其操作性，各省級安全監(jiān)管部門應當根據(jù)《辦法》結合本地實際制定實施細則。例如，除了深凹露天、高陡邊坡及地質條件復雜的大型露天礦山外，總承包其他露天礦山工程、分項承包金屬非金屬礦山工程，應當具備礦山工程施工總承包或者相關的專業(yè)承包資質的具體規(guī)定；承包單位安全生產(chǎn)信息管理辦法等。

五是在實踐中不斷總結完善《辦法》。非煤礦山外包工程涉及范圍廣、內(nèi)容復雜，將《辦法》定為暫行辦法，就是希望通過一段時間的實踐檢驗，在總結經(jīng)驗和修正問題的基礎上，不斷完善《辦法》，使之更符合非煤礦山外包工程安全管理實際，為防止和減少因外包施工造成事故作出應有貢獻。

監(jiān)管一司《辦法》起草編制小組

2013年9月9日